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如何理解“较大数额罚款”有不同意见出现啦

中国政府采购招标网 发布时间: 2018年04月17日 10:26

如何理解“较大数额罚款”有不同意见出现啦
  根据《政府采购法》第二十二条第一款第五项的规定,供应商参加政府采购活动应当满足“参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录”,而关于“重大违法记录”,《政府采购法实施条例》第十九条规定,“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录,是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”。

  “刑事处罚”、“责令停产停业”及“吊销许可证或执照”等行政处罚方式都是无需量化的处罚方式,具体而明确,问题在于“较大数额罚款”,它是一个需要量化的处罚方式,但《政府采购法》和《政府采购法实施条例》对“较大数额罚款”均为未作出量化规定,如何判定供应商是否受到过“较大数额罚款”的行政处罚成了难题。

  《行政处罚法》也未对“较大数额罚款”作出直接规定。为了确保采购程序的顺利推进,实践工作中,通常的做法是援引《行政处罚法》第三节“听证程序”第四十二条的规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证……”,依照此规定,有人从字面意思理解,得出这样的结论:但凡罚款已经达到了法律法规(含地方性法规)规定的应当组织听证程序的数额,即为《政府采购法实施条例》第十九条规定所指的供应商受到过“较大数额罚款”的行政处罚。

  我个人认为此结论值得商榷。

  按照我国行政法的规定,行政听证程序是指行政机关在做出重大的、影响行政相对人权利义务关系的决定之前--即案件调查已经终结后、作出行政处罚之前--公开听取行政相对人陈述、申辩和质证,然后根据质证、核实的结论,进而最终做出具体行政行为的一种程序。行政听证程序于行政主体而言,是提高行政行为公开性、合法性的有效方法;对行政相对人来说,是公民出于维护自己合法权益的考虑,利用法定权利对抗行政机关可能作出的不当行政行为,缩小行政相对人与行政主体之间地位不平等的重要途径,其本质是一种救济手段。正是因为听证程序的这些特点,尤其是“救济手段”的特点,立法者在制定足以启动听证程序的“较大数额罚款”的量化标准时,应当是从现有的行政资源出发、在不过分影响行政效率的前提下,尽可能地从低制定。因为只有降低数额要求,才能最大限度体现出对行政相对人合法权益的保护,才能切实发挥行政听证程序“救济手段”的功能,从而实现听证程序的价值。

  回到《政府采购法》第二十二条的规定,这是供应商参加政府采购活动最基本的资格条件。不难看出,为了减少供应商参与政府采购活动的限制,提高供应商参与政府采购活动的积极性,立法的初衷无疑是降低准入门槛,我们带着这种思路对《政府采购法实施条例》中“供应商因违法经营受到较大数额罚款等行政处罚”的规定再进行分析,此处“较大数额罚款”的量化标准,必然是从高制定的。

  一个要从低,一个要从高,我们不禁产生疑问:《政府采购法》、《政府采购法实施条例》规定的“较大数额罚款”真的和《行政处罚法》中“听证程序”规定的那个“较大数额罚款”是一回事吗?

  抛开对立法者本意的揣摩,退一步,我们姑且认为两个“较大数额罚款”是同一涵义,那么我国目前关于启动行政听证程序所需要的罚款数额具体又是什么样的情况呢?简单列举如下:
  1、《财政部门贯彻实施<行政处罚法>若干问题的意见 》规定:“……财政部以及财政部驻各地财政监察专员办事机构,对公民处以超过2000元的罚款;对法人或者其他组织处以超过5万元的罚款,当事人要求听证的,应当组织听证……”;
  2、中国证监会《行政处罚听证规则》规定:“……(五)对个人处以罚款或者没收违法所得人民币5万元以上;(六)对法人或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币30万元以上……”;
  3、《海关行政处罚听证办法》规定:“……对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款……”;
  4、《北京市行政处罚听证程序实施办法》规定:“……对公民处以超过1000的罚款,对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款……”;
  5、《上海市行政处罚听证程序规定》规定:“……本规定所称的较大数额,对个人是指5000元以上(或者等值物品价值);对法人或者其他组织是指5万元以上(或者等值物品价值)……”;
  6、《江苏省行政处罚听证程序规则》(试行)规定:“……前款所称的较大数额罚款,是指对非经营活动中公民违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以1000元以上、对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款……”;
  7、《吉林省人民政府关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的规定》:“……对个人处以1000元以上罚款的,对法人或者其他组织处以6000元以上罚款的……”;
  8、《辽宁省行政处罚听证程序暂行规定》:“……行政机关或组织作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民罚款1000元以上、对个体经营业者罚款2000元以上、对法人和其他组织罚款10000元以上的行政处罚决定……”。

  由于行业、层级的不同,加之地区经济发展差异,目前我国关于启动行政听证程序所需达到的罚款数额差别显著。特别是地区差异,经济欠发达地区规定的数额明显较低,所产生的后果等同于直接提高了本行政区划内供应商参与政府采购活动的门槛条件,并使得行政区划内供应商与行政区划外供应商同场博弈时处于相对不利境地,形成实质上的不对等。对经济欠发达地区供应商发展的制约,实际也是对经济欠发达地区本身发展经济的制约,两者相互作用,最终形成恶性循环。这种现状不仅违反了我国政府采购法所要求的“公平竞争原则”,与十九大报告提出的“实施区域协调发展战略”无疑也是相悖的。

  基于以上情况,我个人呼吁,政府采购行政主管部门尽快制定出统一规定,对“较大数额罚款”进行明确,为我国政府采购工作的快速发展继续提供强有力的保障。

  (编后:如何理解“较大数额罚款”,您如果有不同意见,欢迎来稿讨论,本话题讨论的投稿邮箱为wanyutao@caigou2003.com) 作者:杨敏  来源:政府采购信息报/网

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