专家谈政府采购法修订：构建政府采购从业人员职业资格制度之理论证成
?政府采购是公共财政支出的核心环节，承担保障政府运行、落实公共政策、优化资源配置的重要职能。《政府采购法（修订草案）》新增从业人员队伍建设条款，首次在法律层面确立从业人员专业化建设的法定地位。当前我国政府采购规模持续扩大、覆盖领域不断拓展，但从业人员长期缺乏统一职业资格制度规范，门槛模糊、伦理约束偏弱，已成为政府采购高质量发展的突出短板。构建该制度并非简单增设行业准入，而是契合发展规律、回应治理需求的系统性安排，从理论上证成其正当性、必要性与可行性，是制度构建的首要前提。

一、政府采购从业人员职业资格制度之正当性

正当性是一项制度得以确立的法理根基与价值基础。政府采购从业人员职业资格制度的正当性，并非源于行政权力的自我扩张，而是根植于公共利益保护的本质要求、职业专业化发展的内在逻辑与法治政府建设的客观规律。

（一）公共利益保护的内在要求

职业资格制度的核心正当性来源，是对直接关系公共利益、公众生命财产安全的职业设置统一的能力与资质门槛。《行政许可法》也规定了“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”。这一规定划定了职业资格制度的正当边界：只有当职业行为的外部性直接波及公共利益时，设置统一的资质约束才具备法理上的合理性。

政府采购本身属财政支出范畴，采购活动的全过程都与公共利益紧密绑定。政府采购从业人员不仅是具体采购事务的执行者，更是财政支出的 “守门人”，其岗位履职直接决定财政支出的使用效益、采购项目的质量安全，以及中小企业扶持、绿色采购、乡村振兴等公共政策的落地成效。从实务来看，从业人员专业能力不足、职业操守缺失，轻则导致采购价格虚高、资金浪费，重则引发围标串标、利益输送等廉政风险，损害政府采购公信力，最终侵蚀公共利益。

正是基于这种财政支出属性，政府采购从业人员职业并非普通的商事岗位，而是具备显著公共属性的专门职业。以职业资格制度设定统一的从业能力标准与伦理规范，本质是通过前置性的资质管控，防范因从业能力不足带来的公共利益损害，这与职业资格制度设立的核心宗旨完全契合，具备充分的法理正当性。

（二）职业专业化发展的必然逻辑

职业资格制度的生成与演进，始终与现代职业高度分化和高度专业化进程相伴相生。当一项职业从经验化、零散化的事务性工作，发展为具备独立知识体系、专属技能要求与特定职业伦理的专门领域时，统一的职业资格制度就成为职业发展的必然产物。它既是职业专业化程度的标志，也是推动职业持续向纵深发展的制度载体。

我国政府采购制度运行二十余年来，已经完成了从 “粗放式采购” 到 “规范化采购” 的转型，正在向 “专业化采购” 迈进。早期的政府采购工作多集中在程序执行层面，对从业人员的要求以熟悉流程、遵守规定为主；而当前的政府采购工作，已经延伸至采购需求调查、采购实施计划编制、采购文件的编制等全链条，涉及法学、经济学、管理学、工程技术等多个学科领域。以招标文件编制为例，从业人员不仅要准确把握政府采购法律法规的各项程序要求，还要具备对应行业的专业技术知识，能够科学设定采购需求、合理设置评审因素，同时还要兼顾公平竞争审查、政策功能落实等多重目标。这种复合性的能力要求，已经超出了普通行政岗位的能力范畴，形成了政府采购职业特有的知识体系与技能标准。这在客观上要求建立统一的职业资格制度，将分散的岗位经验上升为标准化的职业能力框架，为从业者提供清晰的成长路径，为行业提供统一的评价标尺。这一发展路径，与注册会计师、注册建筑师、律师等成熟职业的发展历程高度一致，是职业专业化发展的必然逻辑，具备制度生成的内在合理性。

（三）法治政府建设的制度延伸

法治政府建设要求行政权力在法治框架内运行，而政府采购是行政权力与市场活动交汇的重点领域，政府采购活动的法治化水平，直接关系法治政府建设的整体成效。政府采购领域的法律法规体系已逐步完善，从法律、行政法规到部门规章、规范性文件，形成了覆盖全流程的制度规则，但制度的落地最终要依靠具体的从业人员来实现。从业人员的法治素养参差不齐，将会导致实务中程序违法、法律适用偏差等问题。

构建政府采购从业人员职业资格制度，本质是将法治政府建设的要求下沉到从业岗位，在从业人员资质这一层面保障法律制度的统一实施。一方面，职业资格考试将政府采购领域的法律法规作为核心考核内容，确保所有进入行业的从业人员都系统掌握法定程序、权利义务与法律责任，从入口端统一法治认知；另一方面，资格注册与执业管理将依法执业作为核心考核指标，对违法违规从业人员实行资格限制或禁入，形成常态化的法治约束。这能够持续倒逼从业人员提升法治意识，是法治政府建设在人力资源层面的具体延伸。

二、政府采购从业人员职业资格制度之必要性

如果说正当性回答了制度是否应当构建的价值问题，必要性则回答了制度为什么要构建的现实问题。当前政府采购领域面临的队伍建设困境、治理升级压力、市场秩序维护需求与国际规则对接要求，都决定了构建从业人员职业资格制度不是可有可无的选择，而是推动行业高质量发展的必然举措。

（一）破解从业人员队伍结构性困境的现实需要

我国政府采购从业人员队伍规模庞大，长期以来缺乏统一的资质管理体系，队伍呈现出明显的结构性困境。从人员构成来看，大部分采购单位没有成体系的政府采购内控制度，导致缺乏归口管理的专职部门，也没有配置专职工作人员。财务人员兼职或以项目牵头由部门负责人临时办理为主要工作模式，导致经办人员对政府采购法律法规不甚了解，对采购规则的理解碎片化，容易出现程序疏漏；社会代理机构的从业人员准入门槛低，行业整体流动性大，部分机构为压缩成本大量聘用无经验人员，专业能力良莠不齐，招标文件编制不规范、评审组织程序违法等问题多源于此。

现有管理模式下，各地各单位的培训多为临时性、零散性的业务培训，缺乏统一的能力标准与系统的考核机制，无法从根本上解决队伍专业能力不足的问题。构建统一的政府采购从业人员职业资格制度，为政府采购行业设立了统一的能力标准，在从业资质要求的规范方面入手，能够系统性提升队伍整体专业素养，从而破解当前人员结构复杂、能力参差不齐的结构性困境。

（二）提升政府采购治理效能的基础支撑

财政部曾于2020年、2022年分别向社会公布了《政府采购法（修订草案）》征求意见稿，两份征求意见稿都充分吸纳了《深化政府采购改革方案》的要求，整体上将过往的政府采购法制程序导向修改为结果导向。这一制度转型的核心指向正是政府采购治理效能的系统性提升，其落地执行也对从业人员的能力体系提出了全方位的更高要求，不再局限于 “走程序、守规则”，而是要具备全链条的采购管理能力，包括采购需求科学论证、市场价格研判、供应商履约管理、采购绩效评价等；不再局限于单一的资金节约目标，而是要统筹落实扶持中小企业、支持创新、绿色低碳等多重公共政策功能。

治理效能的提升，最终要依靠专业化的人才队伍来实现。没有统一的职业资格制度，就没有统一的人才能力标准，政府采购治理现代化就缺乏坚实的人力资源基础。通过职业资格制度，可以将现代政府采购的治理理念、管理方法、技术工具系统纳入资格评价体系，引导从业人员主动更新知识结构、提升专业能力，带动全行业从 “经验型从业” 向 “专业化执业” 升级。

从更长远的角度看，职业资格制度能够推动政府采购职业形成清晰的职业发展通道，吸引更多高素质人才进入行业，形成人才梯队，为政府采购治理效能的持续提升提供稳定的人才支撑。

（三）维护政府采购市场公平秩序的制度保障

公平竞争是政府采购市场的生命线。近年来，各级监管部门持续加大对政府采购领域违法违规行为的查处力度，但围标串标、倾向性评审、暗箱操作等破坏市场公平的问题仍时有发生。这些问题的产生，除了监管机制有待完善之外，部分从业人员职业伦理缺失、底线意识薄弱是重要的人为因素。

职业资格制度不仅是能力评价标准，也是职业伦理与执业信用的约束机制。相较于事后的行政处罚，资格约束具备更强的长效震慑作用：对从业人员而言，职业资格是其职业生涯的核心资质，一旦因违法违规被吊销资格、行业禁入，将直接影响其职业发展，约束力度远高于单次罚款。通过将职业道德、廉洁从业要求纳入资格考试内容，将执业信用与资格注册挂钩，能够从人员层面筑牢公平竞争的底线。

同时，统一的职业资格标准也能够减少采购市场的信息不对称，采购人选择代理机构、评价从业人员有了客观的资质依据，有助于遏制行业内的低价恶性竞争，推动行业从价格导向转型为专业导向，维护健康有序的市场秩序。

（四）对接国际采购规则的必然要求

随着我国对外开放的持续深化，政府采购市场的国际化程度不断提升。我国加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）谈判持续推进，跨境采购合作日益增多，国内采购市场与国际采购规则的衔接越来越紧密。

国际上成熟的政府采购体系普遍建立了完善的从业人员职业资格制度，形成了标准化的能力要求。例如美国《联邦政府采购》的政府采购官制度，对从业人员的教育背景、工作经验、专业能力有明确的分级标准。如果我国缺乏统一的国家层面政府采购从业人员职业资格，一方面，国内从业人员参与国际采购项目时缺乏有效的资质证明，不利于拓展国际业务；另一方面，也不利于我国参与国际采购规则协调，在标准对接等方面缺乏制度抓手。构建与国际标准接轨的政府采购从业人员职业资格制度，既是国内行业规范发展的需要，也是我国深度融入全球采购市场、提升国际规则话语权的必要前提。

三、政府采购从业人员职业资格制度之可行性

正当性与必要性论证了制度构建的价值与需求，而可行性则回答了制度构建能否落地的实践问题。从我国当前的制度环境、实践基础、管理体系与社会共识来看，构建政府采购从业人员职业资格制度已经具备充分的实施条件。

（一）完备的法律政策体系提供制度依据

我国已经形成了支撑政府采购从业人员职业资格制度的法律政策框架，为制度的构建提供了清晰的合法性路径。

在上位法层面，《政府采购法》明确规定了政府采购从业人员的履职要求与法律责任，对采购人、采购代理机构作出了相应的规定，为设置从业人员资格制度预留了法律空间。《行政许可法》《职业资格目录管理办法》等规范文件确立了我国职业资格分类管理的基本规则，明确了准入类与水平评价类职业资格的设定权限与程序，政府采购从业人员职业资格可根据岗位属性分类设置，完全契合国家职业资格管理的总体要求。

在政策层面，近些年中央虽未有直接关于“加强政府采购队伍建设”的表述，但在《三年行动》等文件中对“采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费”等关于从业人员的问题作出了相应的表述。地方层面，各地出台的政府采购改革配套文件中，也普遍将队伍专业化建设作为重点任务，形成了自上而下的政策推动力。

（二）丰富的地方与行业实践积累实践经验

在全国统一的职业资格制度出台之前，部分地方与行业已经开展了多轮探索，积累了丰富的实践经验，为制度落地奠定了实践基础。

在地方层面，多个省市先后推行了政府采购从业人员持证上岗制度。例如甘肃省财政厅印发《甘肃省政府采购代理机构管理办法》就规定，代理机构专职从业人员参加专业培训，经考核合格的，取得培训合格证明。取得合格证明后方可上岗，在培训大纲制定、证书管理等方面形成了成熟的运作模式。这些地方探索验证了从业人员资格管理的现实可操作性，也暴露了地方证书效力有限、标准不统一等问题，进一步凸显了建立全国统一制度的必要性。

在行业层面，相关行业组织先后推出了采购师、招标师等相关职业能力认证，在能力框架构建、课程体系设计、考核方式设置等方面进行了长期探索，形成了一批专业的师资力量与教学资源。这些行业实践虽然效力层级有限，但为国家统一职业资格制度的能力标准设计提供了重要参考。

（三）成熟的职业资格管理体系提供运行支撑

我国职业资格制度经过四十余年的发展，已经建立起由人力资源社会保障部门统筹管理、行业主管部门具体组织实施的成熟管理体系，从考试命题、考务组织、资格注册到继续教育、信用管理，都形成了一整套标准化的运作流程。

从同类职业资格的运行经验来看，注册会计师、注册造价工程师等与政府采购属性相近的经济类、工程类职业资格，都已运行多年，形成了稳定的管理机制。政府采购从业人员职业资格制度可以充分借鉴这些成熟资格的管理经验，依托现有的人事考试组织体系，由财政部门与人社部门协同推进，无需从零搭建管理体系，制度运行的组织成本与技术门槛都处于可控范围。

此外，随着信息化技术的发展，在线考试、电子注册、信用信息共享等技术手段日益成熟，能够为职业资格制度的高效运行提供技术支撑，进一步降低管理成本、提升监管效能。

（四）广泛的社会共识与市场需求奠定实施基础

一项制度的顺利落地，离不开广泛的社会共识与市场需求支撑。从当前各方反馈来看，构建政府采购从业人员职业资格制度已经具备扎实的社会基础。

从市场主体角度看，广大采购单位与代理机构普遍面临专业人才招聘难、评价难的问题，统一的职业资格能够为企业人才选聘、绩效考核提供客观的标尺，降低企业的人才评价成本。从从业人员角度看，统一的国家职业资格能够为从业者提供清晰的职业发展路径，提升职业的社会认可度与职业归属感，得到了广大从业人员的普遍认同。从社会公众角度看，近年来政府采购领域的违法违规案件引发了广泛关注，公众对提升采购透明度、规范从业人员行为的期待不断提升，对通过职业资格制度加强队伍管理、防范廉政风险普遍持支持态度。这种来自行业、从业者与社会公众的多重共识，为制度的推行营造了良好的舆论环境与实施基础。