以合同管理为主构建多元化的分散采购体系

■ 于安

近日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）首次提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议，提出了一系列重大改革方案，旨在对2002年公布的政府采购法进行系统性调整。现行政府采购法主要依托两大支柱：一是在采购类型上以集中采购为主，并建立了以集中采购机构为中心的采购工作体制；二是在采购方式上以公开招标为主，并建立了适应公开招标需要的系列性采购制度。而修订草案则明确提出改革方向：在改革既有集中采购制度的同时，构建多元化的分散采购体系；在采购方式上赋予采购人自主选择的权利。这些改革举措的落地，需要对政府采购制度进行全新的系统性构建。

面对政府采购发展的新格局，笔者认为，应当提高合同管理的权重，乃至转向以合同管理为主的新主线。相较于集中采购机构主导的集中采购体制，分散采购涉及主体更多样、采购人自主性更强，合同恰恰是更为适宜的治理工具。更何况，政府采购的核心特征就是政府以合同方式获得货物、服务和工程，以此区别于征收征用等其他获取方式。将合同治理落实为制度性安排，就是以合同的缔结与履行作为设计和构造整个政府采购制度的出发点和基本框架，这也是国际通行做法和多数国家的共同选择。

政府采购合同与其他合同的显著区别在于，法律授权国家可以对合同进行政策性干预，以实现政府采购政策功能。修订草案已拓展了政策干预的范围，新增了科技政策等内容，未来还可以进一步纳入供应链政策等。后续的制度优化，应当将有关政策功能的原则性规定，细化为政策制定、政策执行以及相关争议处理的系统性制度。尤其重要的是，应当建立起关于政府采购的采购政策审查制度，要求所有涉及政府采购的政策性措施均须提请政府采购主管部门审查，以保障政策的统一性和专业性。

（作者系清华大学公共管理学院教授）